...
Hodnocení
dopadů regulace – kritický pohled a některé návrhy pro reformu
Mgr.
Ing. Jan Bartošek
Právnická
fakulta Univerzity Karlovy
Abstract
Autor
v předkládaném projektu kritického článku k problematice RIA jednak vymezuje ze
svého pohledu klíčové nedostatky stávajícího systému hodnocení dopadů regulace
v České republice, a jednak navrhuje zásadnější reformní změny tohoto systému.
Problém nepřesnosti, a vesměs spekulativnosti a ovlivněnosti ve prospěch
určitého zpracovatelem navrhovaného řešení (účelovosti) ex ante RIA by měl být
řešen přesunutím důrazu na ex post přezkum existujících regulací,
nepřekrývající se se samotným procesem formulace legislativních řešení. Problém
asymetrické informace a nevhodné incentivní struktury je podle autora možné,
byť patrně jen zčásti, řešit zavedením oponentního, věcného přezkumu samotné
navrhované regulace (namísto přezkumu zprávy RIA). Uzpůsobením struktury
procesu RIA by měl být řešen též aktuální problém absence komplexní juristické
analýzy navrhované regulace, stejně jako nejednoznačný smysl stávajícího
institutu Přehledu dopadů.
Od konce 90.let[1]
a ve víceméně současné podobě od roku 2007 je součástí normotvorného
procesu v České republice tzv. hodnocení dopadů regulace.[2]
Jde o metodu prospektivního vyhodnocování věcných dopadů navrhovaných právních
předpisů (popř. dalších koncepčních materiálů exekutivy), která je obecně,
resp. mezinárodně známá též pod zkratkou RIA (regulation impact assessment). Postupy RIA uplatňované dnes
v českém legislativním prostředí jsou v zásadě srovnatelné s obdobnými
přístupy v právní politice jiných rozvinutých států, resp. jejich mezinárodních
uskupení a lze je rovněž srovnávat se vzorovými metodikami RIA uveřejňovanými např.
OECD. Uváděné úvahy, přestože činěné především ve vztahu k českému modelu
hodnocení dopadů regulace, je proto v určité míře možné vztáhnout na
metodu RIA obecně.
V současné době RIA
obvykle selhává v tom, k čemu je určena, tedy k adekvátnímu
odhadu dopadů (nákladů a přínosů) navrhované regulace, resp. ke zlepšení
(zefektivnění) úrovně regulace obecně[3].
Za základní důvody je možné považovat:
- okamžik vyhotovování
RIA ex ante – navrhovatel má v době řádově měsíce před zavedením regulace
velmi omezenou možnost odhadovat reálné dopady regulace, a to jak přímé, tak
tím spíše nepřímé,
- nevhodný
institucionální design spočívající v publikaci RIA jako součásti důvodové
zprávy – je-li RIA začleňována do obecné části důvodové zprávy, vede to na
jedné straně k její formulaci až následně k návrhu samotného právního
předpisu (paragrafovanému znění), neboť z juristického pohledu „není-li
návrh normativního textu, není co odůvodňovat“, na druhé straně to však vede
rovněž k negativnímu crowding-out
juristického odůvodnění návrhu v obecné části důvodové zprávy, které by
bylo i po schválení návrhu použitelné k interpretačním účelům (tuto roli
RIA plní paradoxně tím hůře, čím důsledněji se zaměřuje na hodnocení skutečné dopadů
namísto formálního rozboru navrhované regulace),
- nevhodné nastavení
incentivů v systému RIA – zpracovatel RIA, který bývá současně gestorem
dané problematiky na ústředním úřadě státní správy (má tedy též vesměs výraznou
výhodu asymetrické informovanosti o dané problematice), obvykle vstupuje do právotvorného
procesu s již alespoň implicitně formulovaným legislativním řešením, jež
bude navrhovat, proces RIA je pak spíše uzpůsobován prosazení tohoto řešení;
naopak výrazně chybí oponentní prvek, který by nutil gestora návrhu více
odhalit (disclose) informace případně
podporující spíše alternativní regulatorní, popř. jiné řešení; Komise pro RIA
ve stávajícím systému tuto roli plní pouze ve velmi omezené míře[4];
- samostatně lze uvést problematiku
institutu Přehledu dopadů, který slouží především k posouzení, zda bude
zpracováváno samotné hodnocení dopadů regulace (RIA v užším smyslu), na
jedné straně tak u zpracovatelů významných legislativních návrhů absentuje
motivace tento dokument kvalitně zpracovávat, neboť u takovýchto návrhů bude
v zásadě vždy RIA zpracovávána, a na druhé straně u méně významných návrhů
jsou jejich zpracovatelé motivováni v Přehledu pravděpodobné dopady dané
regulace výrazně bagatelizovat, aby byli následně povinnosti zpracovávat RIA
zproštěni;
Jako řešení výše
uvedených nedostatků RIA lze k další diskuzi a analýze předložit
následující opatření:
- jako základní postup,
resp. dokument procesu RIA stanovit retrospektivní přezkum stávající regulace
(ex post RIA) – na rozdíl od důrazu, který je při oficiálním hodnocení procesu
RIA kladen na formulaci hledisek přezkumu v ex ante RIA a následném
vyhodnocení naplnění těchto kritérií,[5]
je třeba považovat ex post RIA za východisko procesu RIA jako takového, přičemž
by neměla být vyhodnocována přesnost predikcí učiněných před zavedením stávající
regulace, ale dopady této regulace samé;[6]
z praktických důvodů však zřejmě nelze uvažovat o plošném přezkumu celého
korpusu existujících norem;
- ex ante vyhodnocování
dopadů předsunout zcela před legislativní fázi – ex ante hodnocení je třeba
uplatnit především na (též možno alternativní) návrhy konkrétních prvků politiky
(policy) v určité regulované
oblasti, tedy na koncepčně pojímané změny, nikoli až na jejich legislativní (ze
své podstaty formální) vyjádření; východiskem by však měla být vždy ex post RIA,
přičemž pokud jde o varianty řešení, je možné považovat za vhodné například povinné
zhodnocení také „Varianty (-1)“, tedy odstranění stávající regulace bez náhrady;
k realizaci této policy analýzy by
mohlo v českém systému sloužit výrazné rozšíření fáze formulace Přehledu
dopadů, naopak RIA ve stávající podobě by byla v takovém případě výrazně redukována
či zcela zrušena; ex post RIA, jakož i takto posílený institut Přehledu dopadů
by měly být otevřeny veřejné diskuzi, popřípadě mezirezortnímu projednání;
- stanovit detailnější
kritéria právní (právně-dogmatické, právně-systematické, hodnotové atd.)
analýzy,[7]
která by tvořila obecnou část důvodové zprávy – při formulaci legislativního
návrhu by již se zpracovatel pohyboval v intencích předchozí věcné
analýzy, přičemž by měl však důkladně vysvětlit právě právní rovinu návrhu;
- před uzavřením
„odborné“ fáze přípravy legislativního návrhu zavést fázi oponentury, která by
měla být založena na nezávislém hodnocení dopadů navrhovaného právního
předpisu, nikoli posuzování víceméně formálních hledisek předchozích analýz
provedených předkladatelem návrhu – je pravděpodobné, že kapacity existující
Komise pro RIA by k takovému účelu nestačily, lze tedy uvažovat např. na
zavedení participace akademických pracovišť na zpracovávání oponentur, přičemž
jako incentiv by zde mohlo sloužit navázání určitého autonomního prvku
financování vysokých škol a výzkumných pracovišť na jejich oponentní aktivitu; roli
by mohly hrát též nezávislé konzultace oponentem samostatně identifikovaných,
navrhovanou regulací dotčených subjektů; začlenění fáze mezirezortního
připomínkového řízení vůči této oponentní fázi není zcela jednoznačné, domnívám
se však, že by oponentní fáze měla spíše navazovat na mezirezortní
připomínkování, nikoli naopak.
[1] Staroňová, K., Regulatory Impact
Assessment: Formal Institutionalization and Practice, Journal of Public Policy,
Vol. 30 (2010), pp. 117-130.
[2] Aktuálně představuje výchozí
oficiální dokument materiál „Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace“,
schválený usnesením vlády č. 922 ze dne 14. prosince 2011 a výrazněji doplněný
s účinností od 1. února 2014.
[3] Lze odlišovat metodu RIA od
širšího přístupu Better Regulation. Přesto
však je možné RIA spojovat právě s tímto přístupem (jde o jeden
z jeho nástrojů) spíše než s ideou deregulace, k tomu srov.
např. Baldwin, R., et al., Understanding Regulation, 2nd ed., Oxford University
Press, 2013.
[4] Jinou záležitostí však je
skutečnost, že RIA celkově zvyšuje transakční náklady právotvorného procesu,
což na jedné straně patrně vede přinejmenším k jisté koncentraci
legislativních návrhů, a tedy alespoň částečně přispívá ke stabilitě práva, na
druhé straně to (alespoň v případě návrhů zákonů) zajisté také zvyšuje
atraktivitu obcházení standardní exekutivní fáze legislativního procesu vůbec.
K tomu též viz Výroční zpráva Komise RIA za rok 2012, str. 6 a 10. Poměrně
často bývá dopad RIA spatřován v a priori motivování byrokracie
k předkládání pouze reálnou potřebou odůvodněných (odůvodnitelných) a
nikoli zcela neefektivních návrhů regulací; o rozsahu takového efektu existence
RIA lze však minimálně z hlediska Public
Choice mít jisté pochyby, tento dopad bude spíše zanedbatelný ve srovnání
s otevřením legislativního procesu veřejnosti a zavedením konzultační
povinnosti (zde však může v určitých případech naopak hrozit ve zvýšené
míře riziko legitimizace, či dokonce institucionalizace problému regulatory capture).
[5] Zpráva o účinnosti Obecných
zásad pro hodnocení dopadů regulace (RIA), vzatá na vědomí vládou ČR usnesením
č. 774 ze dne 16. října 2013, str. 27.
[6] K takové analytické
činnosti by měl ústřední státní správu již v současnosti § 22
kompetenčního zákona.
[7] Srov. v zásadě dosti vágní
a obecné náležitosti důvodové zprávy a odůvodnění podle čl. 9 a 14
Legislativních pravidel vlády.
Přestože nám Náplavku obsadili všemožní hipstéři, my se držíme tradice a zveme tuto středu (od 17.30) do "obýváku" Jiřího Š. mezi hipstér lodí a lodní vinnou snobárnou.
OdpovědětVymazatS sebou pití, případně možno zakoupit na přilehlých lodích.
Těšíme se,
Jiří, Kateřina, Jakub atd.